Home

Inleiding

De algemeen gangbare veronderstelling over de relatie tussen schaal en democratie komt voort uit het Dahl-en-Tufte dilemma, dat stelt dat er een uitruil tussen democratie en efficiëntie plaatsheeft wanneer een gemeente in omvang toeneemt. In dit dilemma zijn grootschalige gemeentes zijn efficiënter met betrekking tot dienstverlening maar minder democratisch dan kleinschalige gemeentes en vice versa. (Houlberg, 2010, p. 309) De vraag die in dit paper centraal staat is: Zijn kleinschalige gemeentes democratischer dan grootschalige gemeentes?

Om deze vraag te beantwoorden is het noodzakelijk om eerst schaal en democratie te operationaliseren. Dahl en Tufte stellen vast dat in de meeste discussies omtrent de relatie tussen schaal en democratie schaal in meerderheid impliciet of expliciet refereert aan absolute populatieaantallen (Dahl en Tufte, 1973, p. 17-20) Deze lijn wordt gevolgd in deze beschouwing over de relatie tussen schaal en democratie, omdat deze zich baseert op secundaire bronnen. Alternatieve indicatoren van schaal zoals aangedragen door Dahl en Tufte zoals het BNP of populatiedichtheid worden niet mee genomen in de beschouwing. (Dahl en Tufte, 1973, p. 17-20)

Met betrekking tot democratie onderscheidt Larsen een aantal normatieve opvattingen, namelijk: democratisch elitisme; (liberaal) pluralisme en participatoire democratie. (Larsen, 2002, p.319) Democratie heeft in essentie een andere betekenis in elk van deze normatieve opvattingen. Bij democratisch elitisme dient democratie als controlemiddel op een democratische elite. Participatie buiten verkiezingen om wordt binnen deze normatieve opvatting als verstoring van effectief management beschouwd. Democratie wordt in feite gereduceerd tot de stemgang. In een pluralistische opvatting op democratie dient democratie dient om diverse belangen samen te brengen. Hierbij is de mogelijkheid tot invloed van belang. Een groep passieve burgers die zich niet mengen in het democratische proces is vanuit een pluralistisch democratische opvatting geen probleem, maar kan gezien worden als een indicator dat hun belangen goed vertegenwoordigd worden. Participatoire democratie daarentegen ziet participatie als de basis van democratie, omdat dit aan de basis ligt van de integrerende processen die democratie mogelijk maakt. (Larsen, 2002, p.319) In het vervolg van dit artikel worden de in de literatuur aangetroffen empirische bevindingen met betrekking tot de relatie schaal en democratie besproken. Deze empirische bevindingen zijn gegroepeerd rondom de verschillende normatieve opvattingen op democratie en de daarbij relevante factoren.

Electorale participatie

Binnen de normatieve blik van het democratisch elitisme op democratie is een hoge stemopkomst een indicator voor een hoog democratisch gehalte democratie. De meest aangetroffen theoretische verwachting komt voort uit het dilemma van de collectieve actie en meer specifiek de paradox van het stemgedrag. Het idee hierbij is dat des te meer mensen stemgerechtigd zijn, en ook daadwerkelijk stemmen des te kleiner de utiliteit van een enkele stem. Dit heeft als gevolg dat er meer zogeheten ‘free riders’ zijn die nalaten om te stemmen, aangezien hun enkele stem weinig invloed heeft. (Kelleher & Lowerey, 2009, p. 64)

Het onderzoek van Larsen dat zich richt op de relatie tussen verschillende aspecten van democratie en de omvang van de gemeente en zich baseert op empirisch onderzoek in Denemarken toont een sterke negatieve correlatie aan tussen het percentage van de bevolking dat stemt en de omvang van de gemeente. 66% van de variatie in opkomst laat zich verklaren door grootte van de gemeente. (Larsen, 2002, p. 322 – 323) En ook onderzoek in Nederland van Toonen en van Dam laat in grote lijnen hetzelfde beeld, namelijk een negatieve samenhang tussen gemeentegrootte en de opkomstcijfers. (Fraanje et al, 2008, p. 83) Geys probeert in zijn onderzoek opkomstcijfers te verklaren. In een meta-analyse waarin hij met betrekking tot populatieomvang 28 studies betrekt toont ook hij een statistisch significant negatief verband aan tussen gemeentegrootte en opkomstcijfers. (Geys, 2006, p. 642-643) De theoretische verwachting met betrekking tot de relatie omvang van de gemeente en opkomstcijfers lijkt dus empirisch bevestigd.

Non-electorale participatie

Binnen de normatieve blik van het liberaal pluralisme op democratie gaat het om de mogelijkheid voor burgers om invloed uit te oefenen en zo een rol te spelen in de aggregatie van belangen. De theoretische verwachtingen met betrekking non-electorale participatie zijn minder eenduidig dan de verwachtingen voor electorale participatie. Enerzijds wordt verondersteld dat homogeniteit van de bevolking participatie verhoogd en anderzijds dat heterogeniteit participatie verhoogd. Echter de mate van heterogeniteit dan wel homogeniteit is niet direct verbonden aan de schaal van de gemeente. (Kelleher en Lowerey, 2009, p. 68 – 69) Een andere bron van verwachting over de mate van participatie komt voort uit tevredenheid. Is het tevredenheid of ontevredenheid die participatie stimuleert? Als het ontevredenheid is die participatie stimuleert dan is het de verwachting dat er hogere participatie is in grotere gemeentes, maar als tevredenheid participatie stimuleert is het de verwachting dat er in kleinere gemeentes meer participatie is. (Kelleher en Lowerey, 2009, p. 70 – 71) Op basis van theoretische argumenten worden er geen eenduidige verwachtingen uitgesproken. Het eerdergenoemde bij electorale participatie genoemde onderzoek van Larsen in Denemarken benoemt naast opkomst bij verkiezingen vier andere vormen van participatie, namelijk: direct contact met politici en ambtenaren; brede georganiseerde participatie; discussie in de civiele maatschappij en grassroots participatie. Vanuit het oogpunt van liberaal pluralisme is met name brede georganiseerde participatie van belang. Onder dit element vielen in het onderzoek en het bijwonen van overheidsbijeenkomsten evenals het deelnemen aan bijeenkomsten over lokale issues georganiseerd door partijen uit de civiele maatschappij. In eerste instantie lijkt er een negatieve correlatie tussen deelname aan brede georganiseerde participatie en omvang te zijn, maar na controle voor urbanisatie en andere demografische kenmerken valt deze significantie weg. Larsen neemt wel een significante negatieve correlatie waar tussen omvang van de gemeente en het direct contact met politici en ambtenaren. (Larsen, 2002, p. 322 – 323) Houlberg die zich baseert op het onderzoek van Kjaer en Mouritzen in Denemarken stelt dat er geen indicatie is dat omvang een effect heeft op participatie tussen verkiezingen door. De drie meest voorkomende vormen van participatie die naar voren komen uit dat onderzoek zijn: het bijwonen van een bijeenkomst over een lokaal issue, het benaderen van een lokale ambtenaar en het tekenen van een petitie. (Houlberg, 2010, p. 326 – 327) De in Denemarken aangetroffen verschillen tussen grote en kleine gemeentes laten zich verklaren door de verschillende sociaal-economische samenstelling van grote en kleine gemeentes. Wel constateren zij een verschuiving van individueel contact naar participatie via actie groepen in gemeentes boven de 50.000 inwoners. (Houlberg, 2010, p. 326 – 327) Newton bespreekt ook georganiseerde participatie, maar doet dit niet vanuit individuele gedragen. Op basis op basis van onderzoek van Smith stelt hij dat er binnen grotere gemeentes de neiging bestaat om proportioneel gezien meer voluntary organizations, citizens associations en community groups te tellen. (Newton, 1982, p. 200) De ambigue theoretische verwachtingen betreffende het liberaal pluralistisch functioneren van democratie zijn ook empirisch te zien. Op individueel niveau blijft democratische non-electorale participatie op een gelijk niveau onafhankelijk van de schaal van het bestuur. Wel is er een verschuiving te zien naar georganiseerde participatie. Op het niveau van maatschappelijke organisaties is er echter wel een toename te zien in het aantal organisaties. Samenvattend de mogelijkheden tot invloed nemen toe, hoewel er wel een verschuiving richting deze georganiseerde kanalen van invloedsuitoefening plaatsheeft, laten de individuele inspanningen niet dezelfde stijging in participatie zien.

Democratisch burgerschap

Binnen het perspectief van participatoire democratie op democratie draait het om het democratisch burgerschap ten grondslag aan het functioneren van democratie. De algemene theoretisch veronderstelling zoals naar voren gebracht door Newton is dat naarmate de politieke eenheid in omvang toeneemt het moeilijker is om democratie in stand te houden. Newton beargumenteerd dit vanuit het democratisch burgerschap. Het gevoel van gemeenschapszin verdwijnt, mensen voelen zich vervreemd en daardoor neemt individuele participatie samen met kennis van en interesse voor de politiek af. (Newton, 1982, p. 196) Het is door het verdwijnen van deze individuele basis van democratie dat democratie moeilijker in stand te houden is.

Mouritzen et al. onderzoeken de relatie tussen democratie en schaal en hebben daarbij het uitgangspunt dat binnen een democratie burgers effectief de controle hebben over de politieke agenda en de besluitvorming. De indicatoren die zij gebruiken om de kwaliteit van democratie te meten zijn: interesse voor lokale politiek; kennis van lokale politiek; persoonlijke politieke competentie; vertrouwen in lokale politiek; tevredenheid met functioneren lokale politiek; lokale electorale participatie & lokale non-electorale participatie. (Mouritzen et al., 2009, p. 6) Als deze indicatoren voor een goed functionerende democratie zullen kort bekeken worden. Bij electorale participatie is besproken dat electorale opkomst in principe afneemt met een toename van schaal van de gemeente. En bij non-electorale participatie is geconcludeerd dat de omvang van de gemeente niet direct invloed heeft op de mate waarin individueel geparticipeerd wordt, maar dat het soort participatie wijzigt, en Met betrekking tot kennis en interesse voor lokale politiek, zoals benoemt in de redenering van Newton, vinden Mouritzen et al. geen statistisch significant effect. (Mouritzen et al., 2009, p. 9) Ditzelfde constateert Houlberg, namelijk dat grootte van gemeentes geen significante invloed heeft op interesse voor en kennis van lokale politiek. Echter in tegenstelling tot Mouritzen et al. treft Houlberg geen verband aan tussen omvang en vertrouwen in het politieke systeem. (Mouritzen et al., 2009, p. 9) (Houlberg, 2010, p.325) Met betrekking tot tevredenheid met het functioneren van de lokale politiek concludeert Larsen in kleine gemeentes niet meer tevredenheid heerst dan in grote gemeentes. Dit baseert op de door burgers waargenomen responsiviteit van politici, hun geloofwaardigheid en de mate waarin ze beslissingen op feiten baseren. (Larsen, 2002, p. 330) Mouritzen et al. treffen echter wel een negatieve relatie aan tussen omvang van populatie binnen een gemeente en de tevredenheid met de lokale overheid. En ook voor de laatste indicator persoonlijke politieke competentie treffen Mouritzen et al. een negatieve relatie. (Mouritzen et al., 2009, p. 9) Met betrekking tot kennis van en interesse voor zijn er in empirische bevindingen geen aanwijzingen te vinden dat schaal van lokaal bestuur invloed heeft en met betrekking met andere relevante indicatoren zijn er wisselende resultaten. Op basis van de hier besproken empirische gegevens kan je niet concluderen dat democratisch burgerschap lijdt onder schaalvergroting.

Conclusie

Om terug te komen bij de centrale vraag: Zijn kleinschalige gemeentes democratischer dan grootschalige gemeentes? Dit is niet eenduidig te beantwoorden, omdat het antwoord af hangt van de normatieve blik op democratie die je hanteert. Wanneer democratie wordt gereduceerd tot de stemgang en je daarmee en democratisch elitistische opvatting op democratie hanteert kan je op basis van in de literatuur gerapporteerde empirische gegevens concluderen dat kleinschalige gemeentes democratischer zijn dan grootschalige gemeentes. Wanneer je een liberaal pluralistische opvatting op democratie in de breedste zin opvat als de mogelijkheid tot invloed, dan zie je geen vermindering van de mate van waarin burgers proberen invloed uit te oefenen. Wel is er een verschuiving naar invloedsuitoefening via meer georganiseerde kanalen bij grotere gemeentes. Bovendien neemt het aantal civiele organisaties proportioneel toe. Wanneer je meer waarde hecht aan de invloedsuitoefening via georganiseerde kanalen dan kan je beweren dat grotere gemeentes democratischer zijn. Tegelijkertijd, wanneer je absolute invloedsuitoefening als uitgangspunt neemt, is de tegenovergestelde bewering dat schaal geen invloed heeft op democratie ook houdbaar. Als daarentegen het democratisch burgerschap de maatstaf is voor democratie, dan kan je niet concluderen dat schaal direct invloed heeft op de mate waarin het systeem democratisch is. Kennis van en interesse voor lokale politiek blijft globaal gelijk en andere elementen die gekoppeld zijn aan democratie vertonen wisselende empirische resultaten.

Literatuurlijst
Dahl, R.A. & Tufte, E.R. (1973). Size and Democracy. London: Oxford University Press

Fraanje, M.J., Herweijer, M., Beerepoot, R.M., Assenbergh, A.M. Van, Brouwer & B.J., Heins, H.J. (2008). Herindeling gewogen: Een onderzoek naar de doelen, effecten en het proces van herindelingen. Berenschot

Geys, B. (2006), Explaining voter turnout: A review of aggregate-level research. Electoral Studies, 25, 637-663

Houlberg, K. (2010) Municipal Size, Economy, and Democracy. In P. Swianiewicz, Territorial Consolidation Reforms in Europe (p. 309-331). Budapest: Open Society Institute

Kelleher, C.A. & Lowery D. (2009) Central City Size, Metropolitan Institutions and Political Participation. British Journal of Political Science, 39, 59-92

Larsen, C.A. (2002) Municpal Size and Democracy: A Critical Analysis of the Argument of Proximity Based on the Case of Denmark. Scandinavian Political Studies, 25(4), 317-332

Mourtitzen, P.E., Rose, L.E. & Denters, B. (2009) Size and local democracy: A summary of findings form Switzerland, Norway, Denmark and the Netherlands. Santiago, Chile: paper prepared for 21th IPSA World Congress, panel 278

Newton, K. (1982). Is small really so beautiful? Is big really so ugly? Size effectiveness and democracy in local governement. Political Studies, 30, 190-206

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s