Home

1. Inleiding

De Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (WolBes) en de Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (FinBes) vormen een voorlopig sluitstuk op een discussie over de staatskundige inrichting van Nederland en haar voormalige West-Indische Koloniën. Het einde van het staatskundige construct de Nederlandse Antillen is geen triviale gebeurtenis geweest, het is een radicaal afscheid van de relatie zoals deze geregeld was in het Koninkrijksstatuut. In dit artikel  zal nader gekeken worden naar het  agenderingsproces voorafgaande aan de uiteindelijke besluitvorming en de daaruit vloeiende wetgeving. Dit zal gedaan worden door de WolBes en FinBes te analyseren vanuit het probleem van agendavorming, dat de Vries als volgt omschrijft: “Waarom worden sommige problemen genegeerd terwijl andere problemen juist onevenredig veel aandacht krijgen?“ (De Vries, 1993, p. 40) Vertaald naar de casus is de centrale vraag voor dit artikel: “Waarom zijn de WolBes en de FinBEs op de agenda gekomen?” centraal. Deze vraag zal beantwoord worden aan de hand van een literatuurstudie, waarbij onder andere boeken en wetenschappelijke artikelen de basis vormen van de geanalyseerde literatuur. Op het gebied van Koninksrijksrelaties is Gert Oostindie een autoriteit, toch is geprobeerd het verhaal via bronnen van andere auteurs te reconstrueren, iets dat niet altijd gelukt is, omdat andere auteurs vaak ook verwijzen naar zijn boeken. Het probleem van agendavorming kan vanuit verschillende invalshoeken benaderd worden. Het institutionele model van Hall vormt de basis van de analyse, maar voordat een rechtvaardiging voor deze keuze gepresenteerd kan worden is het noodzakelijk om een beter begrip te krijgen van de historische relatie tussen Nederland en Nederlands West-Indië. Vervolgens zal in hoofdstuk 2 het paradigma onafhankelijkheid onderzocht worden en in hoofdstuk 3 de totstandkoming van het paradigma deugdelijk bestuur.
1.1 De historische relatie

Nederland, of in die tijd de Verenigde Republiek der Zeven Nederland, was van 1621 tot en met 1791 verbonden aan West-Indië via een octrooi. Deze octrooien, uitgegeven door de Staten-Generaal aan de eerste en tweede W.I.C., omvatte niet alleen de vrije vaart naar en recht tot uitoefening van bestuur over de toegewezen gebieden, maar ook het eigendomsrecht. (Fabius, 1915. pg. 555) Hoewel het bestuur van de gebieden uitbesteed was, had de Nederlandse overheid wel degelijk haar invloed. In de Heren Negentien en de Heren tien, respectievelijk het hoogste bestuursorgaan binnen de eerste en tweede W.I.C., had de landsregering een
bewindvoerder zonder speciale bevoegdheden. (Heijer, 1994, p. 31 en 112) Ook stelde de overheid militaire hulp in het vooruitzicht bij uitbreiding van commerciële activiteiten in het Atlantische gebied. Door deze hulp was de W.I.C. niet alleen een handelsorganisatie, maar tegelijkertijd een beleidsinstrument. Toen het laatste octrooi afliep in 1791 nam de Staten-Generaal alle aandelen van de W.I.C. over en daarmee kwam een einde aan de W.I.C. (Heijer,1994, pg. 187) Echter de de administratieve relaties tussen Nederland en de Caribische gebieden
blijven tot aan de tweede Wereldoorlog koloniaal van aard blijven en in grote lijnen gebaseerd op afspraken van een eeuw daarvoor. (Oostindie, 2003, p. 60) Een volgende belangrijke wijziging in de relaties is de aanname van het Koninkrijksstatuut. Na de succesvolle onderhandelingen in 1954 gaf minister-president Drees te kennen dat de onderhandelingen over het statuut twee jaar hebben geduurd omdat er geen ruimte was om met oude “templates” te werken en dat de wijze waarop onderhandeld was, volgens hem, bewijs waren voor het einde van de koloniale verhoudingen. (Oostindie, 2003, 84) De vraag is echter of deze wijziging in institutionele inrichting ook daadwerkelijk wijst op een radicale verandering in denkwijze. Uitgaande van het paradigma territoriale aanwezigheid zijn er vraagtekens te zetten bij een zo radicaal afscheid van voormalig beleid zoals minister-president Drees te kennen gaf. Oostindie speculeert dat de Nederlandse regering in ballingschap de regio niet wilde verlaten wegens internationaal aanzien en stelt dat economische belangen geen geloofwaardige argument vormt.(Oostindie, 2003, p.74) Na 30 mei 1969 heeft de Nederlandse overheid in haar beleid ten opzichte van haar Koninkrijkspartners echter wel een paradigmawijziging ondergaan. Oostindie stelt vast dat na trinta di mei de Nederlandse staat niet langer territoriale aanwezigheid in het Caribisch gebied nastreeft, maar onafhankelijkheid voor de Caribische delen van het Koninkrijk. (Oostindie, 2003, p. 90-91) Na een periode van onafhankelijkheidsdenken laat de volgende omslag in denken minder lang op zich wachten. In 1990 kwam het besef dat terugtrekking uit de regio geen realistische optie was. (Oostindie, 2003, p. 163) Hieraan gekoppeld werd in diverse ambtelijke stukken steeds meer waarde gehecht aan de deugdelijkheid van bestuur. Deugdelijkheid van bestuur is een belangrijk idee geweest achter de agendering van de WolBes en FinBes. Voordat de twee paradigma’s en de overgang tussen de twee geanalyseerd zullen worden in hoofdstuk 2 en 3 wordt het gebruikte model van analyse, namelijk institutionalisme als model voor agendavorming, beschreven.

1.2 Institutionalisme

Enkele modellen die binnen het agendavormingsperspectief veel aandacht hebben gekregen zijn onder andere het barrière- (Bachrach & Baratz, 1970, p. 39-63)(Outshoorn, 1986, p. 51-67), het stromen- (Kingdon, 1995, p. 205-218), het retorische – (Stone, 1988, p. 108-126) en het Institutionele model (Hall, 1993). Het barrièremodel focust zich op het vraagstuk waarom zaken niet op de agenda komen, het stromenmodel ziet de sleutel van het begrip van agendavorming in drie afzonderlijke stromen (problemen, alternatieven en politiek) die alle drie samen moeten komen voordat een besluit genomen kan worden, en het retorische model bekijkt agendering vanuit een linguïstisch en retorisch perspectief. Voor deze casus zal echter het institutionele model gebruikt
worden. De redenen hiervoor en op welke manier worden hieronder toegelicht. Er zijn meerdere manieren om institutionalisme te definiëren. Clemens en Cook benadrukken in hun artikel dat instituties een langdurig bestaan hebben en halen March en Olsen aan die institutionalisme beschrijven als een reactie tegen methodologisch individualisme. (Clemens & Cook, 1999, p. 441) En Broom en Selznick omschrijven institutionalisering als volgt: “the emergence of orderly, stable, socially integrating patterns out of unstable, loosely organized, or narrowly technical activities”. (Broom and Selznick, 1955, p. 238) Kenmerkend voor beide visies op institutionalisering is om vraagstukken vanuit een brede tijdshorizon te beschouwen. De relatie
van Nederland met Nederlands West-Indië laat zich kenmerken door een grote mate van stabiliteit
in institutionele vorm en de agendavorming van de WolBes en FinBes leent zich dan ook bij uitstek voor een institutionele analyse. Er zijn vele sub stromingen binnen het institutionalisme. In het artikel Political Science and
the Three New Institutionalisms onderscheid Hall drie verschillende vormen van nieuw institutionalisme die elk haar eigen visie wat instituties zijn en hoe ze zich gedragen. (Hall & Taylor, 1996, p. 936). Historisch  institutionalisme definieert instituties als formele en informele procedures, routines, normen en conventies die ingebed zijn in een organisatievorm (Hall & Taylor, 1996, p. 937- 942) Het rationeel keuze institutionalisme ziet instituties als een oplossing voor collectieve actieproblemen. (Hall & Taylor, 1996, p. 942 – 946) En sociologisch institutionalisme herdefinieert cultuur zelf als institutie, waarbij individuele actie en de vorm van de institutie een wederkerig karakter wordt toebedeeld. Net als bij historische institutionalisme zijn er normen en conventies,
maar in plaats van dat ze ingebed zijn geven ze vorm aan het blikveld van een individu. (Hall & Taylor, 1996, p. 946 – 950) Gegeven het feit dat er niet alleen weinig institutionele veranderingen plaats vindt, maar er ook weinig concreet beleid gevoerd wordt past het sociologisch institutionalisme het beste op de casus. Het zijn namelijk niet de procedures en conventies die onderzocht kunnen worden zoals het historisch institutionalisme aandraagt, noch is er sprake van een concreet collectief actieprobleem wat sturend is voor de inrichting van de betrokken instituties. Wel is er binnen de overheid een cultuur omtrent Koninkrijksrelaties die onderzocht kan worden. In het artikel Policy Paradigms, Social Learning, and the State introduceert Peter Hall een model, dat geënt is op dat sociologisch institutionalisme, om agendavorming te begrijpen vanuit het perspectief van sociaal leren. Hall definieert hierbij sociaal leren als een bewuste poging om de doelen of technieken van beleid aan te passen in reactie op voorgaande ervaringen en nieuwe informatie. (Hall, 1993, p. 278) Sociaal leren zoals Hall dat gebruikt, en in zijn artikel toepast op het Macro-economisch beleid van de Britse regering, betreft specifiek het lerend vermogen van de staat. Hall ziet beleid maken als een proces dat drie centrale variabele kent, namelijk hogere doelen in een specifiek beleidsveld, de technieken van de beleidsinstrumenten en de precieze
afstemming.(Hall, 1993, p. 278) Aan deze drie variabelen koppelt Hall drie hiërarchische categorieën van beleidsverandering welke hij veranderingen van de eerste, tweede en derde orde noemt. Hierbij zijn eerste orde verandering de kleinste beleidsveranderingen waarbij enkel de specifieke afstemming van ingezette beleidsinstrumenten aangepast wordt. Tweede orde veranderingen zijn aanpassingen van de beleidsinstrumenten zelf, maar met instandhouding van de oorspronkelijke doelstellingen van beleid. En derde orde veranderingen, door Hall ook paradigmawijziging genoemd, zijn beleidsveranderingen waarbij de doelstellingen van het beleid volledig omgegooid worden. (Hall, 1993, p. 278-279) Het model van Hall verondersteld hogere doelstellingen met meerdere beleidsinstrumenten. Het model met drie ordes van veranderingen past dan ook goed op de casus van het Britse macro-economische beleid, in de volgende twee hoofdstukken zal in plaats van over beleidsveranderingen gesproken worden over veranderingen en zal de methodologische fit van het model getest worden.
2. Paradigma: Onafhankelijkheid

In het Koninkrijksstatuut dat dateert van 1954 heeft Nederland het aantal zaken waarover gemeenschappelijk in het Koninkrijk besloten wordt en de Surinaamse en Antilliaanse invloed op de Koninkrijksinstituties beperkt. Formeel gezien komt het statuut tegemoet aan de wensen die leefden voor 1948 in Caribisch Nederland, namelijk: zelfbeschikkingsrecht, een rechtsorde die niet eeuwig van aard is en een grote mate van zelfstandigheid. (Oostindie, 2003, p. 85) Maar tegelijkertijd is er sprake van een continuïteit van beleid, waarbij de instandhouding van de relatie gedreven wordt door territoriale belangen. De aanname van het Koninkrijksstatuut, net als het opkopen van de aandelen van de W.I.C. door de Staten-Generaal zijn in feite tweede orde veranderingen geweest. Het beleidsinstrument koloniaal grondbezit is verruild voor het instrument
koninkrijksrelaties, met instandhouding van het hogere beleidsdoel territoriale aanwezigheid. Hoewel er mogelijk van een paradigmaverschuiving geen sprake is geweest, is de relatie van Nederland met Suriname en de Antillen wel degelijk veranderd. Zo is er in de jaren na 1954 een verschuiving te zien in de trans-Atlantische focus van politieke relaties naar ontwikkelingshulp. (p. 90) Oostindie stelt dat er tot de jaren ‘70 in Den Haag tevredenheid heerst over de werking van het koninkrijksstatuut en dat Nederlands West-Indië weinig politieke aandacht kreeg. (Oostindie, 2003, p. 96) In het vervolg van dit hoofdstuk zullen twee belangrijke thema’s uit de periode 1969 – 1986 nader bekeken worden, namelijk de onafhankelijkheid van Suriname en de relatie van Nederland met de Nederlandse Antillen, die het heersende paradigma in Nederland in deze periode zichtbaar
maakt.

2.1 Het omslagpunt

Na een relatieve periode van rust in de koninkrijksrelaties werd Suriname op 25 november 1975 onafhankelijk. Een gebeurtenis die in de geschiedschrijving relatief veel aandacht heeft gekregen is de Curaçaose opstand van 30 mei 1969, maar voorafgaand aan die opstand, in februari 1969, waren er reeds in Suriname stakingen geweest. In dat jaar werd twee keer een beroep gedaan op de militaire capaciteiten van Nederland. In het geval van de Surinaamse administratie Pengel bleef het bij zinnespelen op een mogelijk ingrijpen, maar de snelle ontwikkeling van de opstand in Curaçao leidde tot het inzetten van 100 mariniers die ter beschikking van de Antilliaanse overheid gesteld werden. De rijksministerraad formeel bevoegd zijn in zaken die het gehele Koninkrijk der Nederlanden aangaan gaf pas de dag erna officieel goedkeuring. (Oostindie, 2003, p. 97- 98) In
het Nederlandse parlement werden vervolgens op 3 juni 1969 een spoedberaad bijeengeroepen om de situatie te bespreken. Er was in grote mate overeenstemming dat het ingrijpen gerechtvaardigd was en de coalitiegenoten vonden het ongepast om de Koninkrijksrelaties ter discussie te stellen. Echter de linkse partijen zagen deze gebeurtenissen als aanleiding om het eind van de trans-Atlantische relatie hoog op de agenda te plaatsen. (Oostindie, 2003, p. 98) Vervolgens werd er een commissie aangesteld met als opdracht de achtergrond en oorzaken van de opstanden te onderzoeken. In mei 1970 publiceerde zij het rapport: 30 Mei 1969, rapport van de Commissie tot onderzoek van de achtergronden en oorzaken van de onlusten welke op 30 mei 1969 op Curaçao hebben plaatsgehad. Het rapport over 30 mei 1969 kan niet als een eerste, tweede of derde orde verandering worden opgevat in de zin van Hall,. Feitelijk heeft er geen afstemming van beleidsinstrumenten plaats en is er dus ook geen sprake van een eerste orde verandering, maar eerder van een bestendiging van het huidige beleid. De onderzoekcommissie heeft dit onderzoek vanuit een lokaal perspectief uitgevoerd en aanbevelingen raken daarom maar zijdelings Nederlands beleid. Een belangrijke conclusie in dit rapport was dat onder Antilliaanse nationalisten er paradoxale wensen aanwezig waren, namelijk constitutionele onafhankelijkheid en de ontwikkeling tot een welvarende natie. De commissie zag economische voorspoed als zijnde gekoppeld aan een voortdurende relatie met Nederland. (Oostindie, 2003, p. 99 – 100) In januari 1970 werden er op Nederlands initiatief koninkrijksconsultaties gestart, waarbij het uitgangspunt geuit werd door de Minister van Surinaamse en Antilliaanse zaken Joop Bakker dat Nederland niet eenzijdig het statuut zou pogen te wijzigen. Dit uitgangspunt zou wijzigen in het jaar dat volgt in november 1971 nadat er een machtswisseling in Den Haag heeft plaatsgevonden en een centrumrechtse regering onder leiding van Biesheuvel het confessionele kabinet van de Jong vervangt. In november 1971 is er bij een stemming in de tweede kamer voor het eerst een overtuigende meerderheid om soevereiniteit over te dragen aan Suriname en de toenmalige Nederlandse Antillen. Deze meerderheid is de derde orde verandering. Dit is niet een derde orde beleidsverandering die Hall bedoelt, omdat hoewel het een paradigmawijziging betreft er geen directe uitvoer aan dit beleidsvoornemen wordt gegeven, maar toch is het idee van het overdragen. In januari 1972 krijgt een koninkrijkscommissie de opdracht om haalbare alternatieven voor bestaande constitutionele relaties te onderzoeken. (Oostindie, 2003, p. 101) Dit leidde in augustus 1972 tot een Nederlands conceptvoorstel voor een vernieuwd koninkrijksstatuut dat vervolgens in maart 1973 door Suriname en de Antillen werd afgewezen. Volgens Suriname en de Antillen vertegenwoordigde het Nederlandse voorstel een in essentie Nederlands doel, namelijk onafhankelijkheid. (Oostindie, 2003, p. 102) Het wekt dan ook de verbazing dat de commissie haar werk voltooid in de vorm van het Rapport van de Koninkrijkscommissie ter voorbereiding van de onafhankelijkheid van Suriname. Hiervoor is nog wel een taakwijziging nodig bij Koninklijk besluit van 4 juli 1974. Het conceptvoorstel voor een vernieuwd koninkrijksstatuut moet hetzelfde beschouwd worden als het rapport over 30 mei 1969, namelijk als bestendiging van beleid, waarbij het expliciet om bestendiging van Nederlandse beleidsdoeleinden gaat, met als belangrijk verschil dat het beleid dat bestendigd wordt in het rapport over 30 mei 1969 reeds in werking was, en het conceptvoorstel voor een hernieuwd koninkrijksstatuut nog niet. Het rapport ter voorbereiding van de onafhankelijkheid van Suriname kan echter wel gezien worden als tweede orde verandering, waarbij het beleidsinstrument dusdanig concreet wordt voorbereid dat uitvoer gegeven kan worden aan de paradigmawijziging die in november 1971 plaats heeft gevonden.

2.2 Machtswisseling in Suriname
Volgens Meel dacht de Nederlandse regering al in de jaren ´50 na over een mogelijke toelatingsregeling voor Surinamers en Antillianen, hoewel in die periode dit niet politiek wenselijk of tot de juridische mogelijkheden behoorde. (Meel, 2002, 201-202) In feite is dit een ander agendapunt dan de constitutionele verhoudingen binnen het koninkrijk, maar immigratie als thema zal een belangrijke rol spelen in de onafhankelijkheid van Suriname en is verweven met het vraagstuk van constitutionele ordening. In 1972, hetzelfde jaar als de oprichting van de koningsrijkscommissie is een adviescommissie inzake Migratie van Suriname en de Antillen in het leven geroepen die het Rapport van de Adviescommissie inzake migratie van Surinamers en Antillianen opleverden. (Amersfoort, 2010, p. 113) Dit rapport moet gezien worden als een belangrijk document in een aangrenzend beleidsterrein. Volgens Amersfoort is immigratie zelfs het belangrijkste argument van Nederlandse zijde om Surinaamse onafhankelijk te stimuleren. (Amersfoort, 2010, p. 114) De Nederlandse beleidswens om Surinaamse onafhankelijkheid te verwezenlijken wordt, net als de paradigmaverschuiving in Nederland, mogelijk door een machtswisseling in Suriname Bij verkiezingen in 1973 behaalde de Nationale Kombinatie Partij (NPK), een verbond van de Nationale Partij Suriname (NPS) en enkele kleine partijen waaronder de Partij Nationalistische Republiek (PNR) een nipte absolute meerderheid. Arron van de NPS werd premier en verklaarde in februari 1974 dat Suriname uiterlijk eind 1975 onafhankelijk wilde zijn. Dit standpunt werd niet
ingenomen wegens draagvlak bij de NPS, maar om de NPR tevreden te stellen, en daarmee de meerderheid te behouden. (Amersfoort, 2010, p. 116) Aansluitend op het eerder genoemde rapport van de  Koninkrijkscommissie werden in de periode van oktober 1975 tot juni 1975 dan ook vijf bilaterale conferentie belegd waarbij Nederland vier beleidsdoelen had, namelijk onafhankelijkheid voor het eind van 1975, het verminderen van de immigratiegolf, de sociaaleconomische ontwikkeling van Suriname en het voorkomen van een bloedbad. (Oostindie, 2003, p. 105) Niet alleen speelde immigratie het meest concrete pijnpunt in de relatie met Suriname maar Buddingh beweert op basis van notulen van het kabinetsberaad dat in de beslissende periode van de onderhandelingen over de Surinaamse onafhankelijkheid immigratie het enige motief was dat een rol speelde. (Amersfoort, 2010, p. 114) Oostindie merkt echter op dat de snelle overgang van soevereiniteit een ironisch effect heeft gehad, en juist heeft geleid tot de verergering van het migratieprobleem (Oostindie, 2003, p. 103) Dit komt mede doordat de Surinaamse onderhandelaar te kennen gaf dat een toelatingsregeling onverkoopbaar was in Suriname. (Schuster, 1999, p. 156) In 1975 komt een einde aan de Koninkrijksrelatie van Nederland met Suriname met de ondertekening door Juliana van de Akte van Erkenning. Deze akte kan gezien worden als een tweede orde verandering hoewel het een andere soort verandering is dan het rapport van de
Koninkrijkscommissie ter voorbereiding van de onafhankelijkheid van Suriname. Het beleid was namelijk al voorbereid in het rapport van de koninkrijkscommissie en wordt in 1975 dan ook enkel verwezenlijkt. En wordt tegelijkertijd het migratievraagstuk geregeld door middel van de aanname van de: Toescheidingsovereenkomst inzake nationaliteiten tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Suriname. De toescheidingsovereenkomst behoort niet tot een resultaat van de agenda van constitutionele relaties, maar zonder deze overeenkomst was Surinaamse onafhankelijkheid niet mogelijk geweest, het is net als het rapport van de adviescommissie inzake migratie van Surinamers en Antillianen een belangrijk document in een aangrenzend beleidsterrein.

2.4 Antilliaanse onafhankelijkheid?

Minder succesvol waren de pogingen om de Nederlandse Antillen onafhankelijk te maken. In 1973 werd het binnen het Ministerie van Buitenlandse zaken aan Curaçao gegund om een bureau op te richten voor Buitenlandse relaties met als doel om de belangen van de Nederlandse Antillen in de Caribische regio te vertegenwoordigen. Het idee achter dit bureau was echter dat het na onafhankelijkheid zich zou ontwikkelen tot een volwaardig ministerie van Buitenlandse Zaken. (Rijn, 2009, p. 79) Ook dit bureau van Buitenlandse relaties is een voorbeeld van een tweede orde verandering, een nieuw instrument om de zelfstandigheid van Curaçao te bevorderen.. De enige staatsrechtelijke verandering die heeft plaatsgevonden is de status aparte van Aruba. Het streven van Aruba naar onafhankelijkheid werd echter niet gedreven door een wens naar onafhankelijkheid
van Nederland, maar onafhankelijkheid van Curaçao dat een volgens hen te dominante positie in de Nederlandse Antillen vervulde. Het ‘Protocol van Willemstad’ herstelde de verstoorde verhoudingen en maakte het mogelijk dat er bij Koninklijk besluit een werkgroep genaamd ‘Koninkrijkswerkgroep’ ingesteld kon worden die alle relaties tussen de Nederlandse Antillen, de eilanden van de Nederlandse Antillen en Nederland moest onderzoeken.(Oostindie & Klinkers, 2001, 91-92) Door gebrek aan overeenstemming tussen de verschillende vertegenwoordigers van de betrokken gebieden werd in het op 30 augustus 1980 gepresenteerde rapport: Naar nieuwe vormen van samenwerking niet de basis gelegd voor een toekomstige staatsinrichting. (Oostindie,
2001, 96) Het rapport: Naar nieuwe vormen van samenwerking is interessant, omdat het wezenlijk verschilt van bijvoorbeeld het rapport van de koninkrijkscommissie ter voorbereiding van de onafhankelijkheid van Suriname. Waar het laatstgenoemde rapport een tweede orde verandering is, blijkt naar nieuwe vormen van samenwerking een losse flodder, ondanks een gelijkvormige tripartiete institutionele oorsprong. Na een rondetafelconferentie in 1983 heeft Aruba het voor elkaar gekregen los van de Nederlandse Antillen te komen en daarmee van Curaçao. Dit is wederom een tweede orde verandering. De status aparte van Aruba in 1986 was gekoppeld aan een volledige onafhankelijkheid in 1996 en is daarmee een nieuw beleidsinstrument om de onafhankelijkheid te
stimuleren. Oostindie stelt vast dat de er geen draagvlak was voor deze onafhankelijkheid en dat Aruba er sinds 1986 alles aan deed om deze onafhankelijkheid van de agenda te krijgen. (Oostindie, 1993, p. 103) (Oostindie & Schulte Nordholt, 2006, p. 576) Uiteindelijk gaat deze onafhankelijkheid niet door, en dit komt mede door een nieuwe derde orde verandering in het beleidsdenken van de Nederlandse overheid.

3. Paradigma: Deugdelijk bestuur

In de jaren ’90 verandert het beleid van de Nederlandse overheid ten opzichte van de overgebleven West-Indische gebieden. Hintjens karakteriseert de periode tussen jaren ’70 en ’80 als een periode van ‘upside-down decolonisation’ waarin de voormalig kolonisator de agenda voor dekolonisatie vaststelde en hij merkt op dat het politieke klimaat veranderd is. (Hintjens, 1997, p. 538) Concreet betekent deze verandering dat het besef was gekomen dat terugtrekking uit de regio geen reële optie was. (Oostindie, 2003, p. 163) Waarom dit besef kwam, en welke centrale gedachte het Nederlandse beleid ten opzichte van de Koninkrijkspartners dreef zal in dit hoofdstuk centraal staan. Het lag in ieder geval niet aan het internationale klimaat. Reeds in de jaren ’70 is
door de Verenigde Naties (VN) resolutie 2625 aangenomen waarin gesteld dat het recht op zelfdeterminatie in elke mogelijke manier plaats mag hebben, waarbij drie vormen expliciet benoemd worden, namelijk: in de vorm van een soevereine en onafhankelijke staat, vrije associatie of integratie met een onafhankelijke staat of elke andere politieke status die vrij door het volk verkozen is. (Rijn, 2009, p. 87-88) Met de WolBes hebben Bonaire, Sint Eustatius en Saba de status van openbaar lichaam gekregen, een status die binnen internationale juridische kaders al sinds de jaren ’70 tot de mogelijkheden behoorde. Toch vindt de omslag in denken pas begin jaren negentig plaats.

Welke factoren zijn dan wel doorslaggevend? In het vorige hoofdstuk zijn twee belangrijke factoren, migratie en tot op zekere hoogte het risico om in internationale conflicten verwikkeld te raken, genoemd bij de paradigmatische omslag naar een push voor zelfstandigheid in de jaren ’70. Ondanks dat onafhankelijkheid op de Nederlandse agenda stond is deze onafhankelijkheid niet bewerkstelligd. Reden hiervoor is dat het statuut alleen met instemming van alle partners aangepast kan worden. (Oostindie & Schulte Nordholt, 2006, 576) Hintjes stelt dat intereilandelijke fragmentatie in het algemeen in zeker ook in de Nederlandse situatie specifiek leidt tot een roep om meer directe banden met de metropoolstaat en Nederland in een wens niet ondemocratisch over te komen heeft onafhankelijkheid niet geforceerd. (Hintjes, 1997, p. 538) Oostindie wijst naar toegenomen grensoverschrijdende (drugs)criminaliteit als een reden voor een focus op deugdelijkheid van bestuur en op een hechtere band van de Nederlandse Antillen met Nederland door toegenomen migratie. (Oostindie & Schulte Nordholt, 2006, p. 576) In 1987 verschijnt onder Lubbers twee een nota die uiteindelijk omgezet onder Lubbers III omgezet wordt in beleid. (Oostindie & Klinkers, 2001, p. 173)

3.1 Het begin van een discussie

Na aantreden van het kabinet Lubbers III, verschijnt in maart 1990 de Schets van een gemenebestconstitutie voor het Koninkrijk der Nederlanden dat bedoeld was als discussiestuk. In de schets zat een voorstel om de Antillen op te splitsen in een bovenwinds en een benedenwinds land (Rijn, 1995, p. 2-3) en daarnaast werd de Arubaanse onafhankelijkheid in een voorgestelde Gemenebestconstructie geschrapt. (Oostindie, 2001, p. 182) En ook in de troonrede van september 1990 werd bevestigd dat Nederland de relatie met de Nederlandse Antillen en Aruba wil voorzetten en nieuwe impulsen geven. (Timmers, 2009, p. 22) Toch is de schets een losse flodder, het was een stuk dat nog niet geplaatst kon worden in een vervangend paradigma of het paradigma
was in ieder geval nog niet voldoende uitgekristalliseerd. Nadat de Arubaanse onafhankelijkheid los gelaten wordt komen de Curaçaose politieke partijen met een gemeenschappelijke verklaring waarin ze aangeven een zelfstandige positie binnen het koninkrijk voor Curaçao na te zullen streven en als gevolg daarvan begon ook bij de andere Antilliaanse eilanden het idee van een eigen positie binnen het koninkrijk te leven. (Rijn, 1995, p. 2-3)
Op 27 en 30 mei 1991 vindt er overleg plaats tussen de drie landen van het koninkrijk. In de brief ter verantwoording aan de Tweede Kamer worden een aantal resultaten benoemd, namelijk de voortzetting van de constitutionele banden en op niet al te lange termijn het statuut vereenvoudigen en te moderniseren. (Kamerstukken II, 1990/1991) Deze brief kan eveneens gezien worden als een losse flodder. Het past niet in het paradigma onafhankelijkheid, maar het paradigma deugdelijk bestuur is nog niet volledig ontwikkeld. Na het overleg wordt er een Gemengde Werkgroep Modernisering Statuut opgericht dat binnen acht maanden een rapport diende op te leveren. Voordat er echter een rapport tot stand kwam heeft er op Curaçao van 8 tot
10 maart 1993 een rondetafelconferentie plaats die onder verzet van Nederland de titel Toekomstconferentie draagt. De agenda van deze conferentie bevatte vier hoofdagendapunten, de uitgangspunten, deugdelijkheid van bestuur, toekomstige positie van verschillende eilanden en de positie van Aruba, waarbij en premier Lubbers en minister Hirsch Ballin uitdrukkelijk het agendapunt van de deugdelijkheid van bestuur boven de kwestie van de eilandelijke verhoudingen. (Oostindie, 2001, p.198 – 212) Vervolgens verschijnt in juni 1993 het rapport Proeve van een vernieuwd Statuut (Oostindie, 2003, p. 133) De kern van het rapport is Nederlandse afzijdigheid. Dit rapport voldoet niet aan de Nederlandse wensen en er is zelfs overwogen het document niet openbaar te maken. Dit bleek onmogelijk door het Koninklijk besluit waarbij de werkgroep opgericht was. (Oostindie, 2001, p.213). Deze proeve van een vernieuwd statuut is daarmee te vergelijken met het rapport naar nieuwe vormen van samenwerking, een losse flodder die geen veranderingen teweeg brengt.

3.2 Start bilateraal overleg

Kort voor de voortzetting van de Toekomstconferentie van 24 tot en met 26 juni op Curaçao had het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken (KabNa) de notitie Na te streven conclusies van TC-II geproduceerd. Nederland ging het vervolg van de toekomstconferentie in  met als doel per 1 januari 1996 een nieuwe rechtsorde tot stand te brengen waarbij elk eiland een autonoom onderdeel van het koninkrijk zou vormen en de zogeheten ‘bovenlaagfuncties’ zouden overgaan op Nederland. (Oostindie, 2001, p.220 – 221) Na afwijzende reacties van de Antilliaanse eilanden op het Nederlandse voornemen is noodgedwongen en vlak voor de start van de conferentie overgegaan op bilaterale gesprekken. (Oostindie, 2001, p. 222) De na te streven conclusies is het document waarin de derde orde verandering plaats heeft. Oostindie typeert het eerste kabinet Kok van 1994 tot 1998 een periode van impasses met betrekking tot vernieuwing van het statuut (Oostindie, 2001, p. 235-243) Eerder staat deze kabinetsperiode in het teken van de Nederlandse hulp aan de Antillen die een recordhoogte van 370 miljoen gulden bereikt en door de verslechtering in economische situatie is migratie naar Nederland toegenomen. Om de schuldencrisis in kaart te brengen werd er een schuldencommissie
opgericht onder leiding van Van Lennep. Het in 1996 gepresenteerde rapport Schuld of toekomst gaf een schrikbarend beeld van de Antilliaanse economische staat en leidde ertoe dat in 1998 de focus van hulp verlegd van projecthulp naar programmahulp. (Oostindie, 2001, p. 277) Het rapport Schuld of toekomst speelt eigenlijk een vergelijkbare rol als het rapport van de Adviescommissie inzake migratie van Surinamers en Antillianen en het is dan ook een belangrijk document in een aangrenzend beleidsterrein Deze elementen in combinatie met de aandacht voor deugdelijkheid van bestuur komen steeds frequenter in de media en daarmee ook op de agenda van de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken. (Oostindie, 2001, p. 275) Deze druk heeft ertoe geleid dat op 15 december 1997 het besluit overgang beheersverantwoordelijkheid over het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken is genomen waarin gesteld is dat de beheersverantwoordelijkheid van de Minister van Binnenlandse Zaken valt. (Oostindie, 2003, p.
145) Deze institutionele verandering is zeer zeker een tweede orde verandering. In de in 1999 door Gijs de Vries, eerste staatssecretaris van Koninkrijksrelaties, gepresenteerde nota Toekomst in Samenwerking zijn economisch herstel en stabiliteit evenals onafhankelijke groei topprioriteit. Het rapport leunt op twee eerder door de Antilliaanse en Arubaanse overheid uitgegeven rapporten en vertegenwoordig daarmee ook Antilliaanse inzichten.(Oostindie, 2003, p.146) Dit rapport is een bestendiging van een belangrijk document in een aangrenzend beleidsterrein.

3.3 Het eindspel

Zonder de referenda op de Antilliaanse eilanden en Aruba gehouden tussen 2000 en 2005 was de volgende fase van de herinrichting van het koninkrijk niet mogelijk geweest. (Qoubbane, 2010, p. 146) Terwijl de referenda op de Antilliaanse eilanden in 1993 en 1994, met uitzondering van Sint Maarten, nog in meerderheid een voorkeur voor de Antillen van vijf aanwezen, was de stemming op de eilanden omgeslagen. In 2000 verkoos Sint Maarten een autonoom land te worden en in de referenda die volgde verkoos ook Curaçao voor deze optie terwijl Saba voor nauwere constitutionele banden koos, Bonaire voor integratie in Nederland en Sint Eustatius als enige onderdeel van de Nederlandse Antillen wilde blijven. (Wetenschappelijk Instituut voor het CDA, 2007, p. 17-21) De ontmanteling van de Nederlandse Antillen kreeg in 2004 verdere impuls door het rapport Nu kan het… nu moet het! van werkgroep Jesurun en het ongevraagde adviesrapport 50 jaar Raad van State voor het Koninkrijk dat de hoofdlijnen uit het rapport van werkgroep Jesurun ondersteunde. (Oostindie, 2011, p. 149) In het voorstel van de hand van commissie Jesurun wordt aan de eilanden Curaçao en Sint Maarten in aanmerking voor de status van land, terwijl Bonaire, Sint Eustatius en Saba de status “Koninkrijkseiland” moeten krijgen. (Werkgroep Bestuurlijke en Financiële Verhoudingen Nederlandse Antillen, 2004, p. 9) De volgende belangrijke stap in de ontbinding van de Nederlandse Antillen en daarmee de agendering van de WolBes en FinBes, is het Hoofdlijnenakkoord uit 2005 tweede orde verandering dat voorziet in de oprichting van bilaterale werkgroepen om deze transitie voor te bereiden. Daarbij is er belangrijke aandacht voor schuldenposities en openbare financiën ook is de intentieverklaring inzake directe/nieuwe
band tussen Nederland, Bonaire, Saba en Sint Eustatius een integraal onderdeel. (Hoofdlijnenakkoord) De aandacht van Nederland voor deugdelijk bestuur, laat zich zien in het document Partners in het Koninkrijk waarin de beloofde status aparte van Curaçao en Sint Maarten gekoppeld werd aan financiële discipline en borging van de rechtszekerheid. (Wetenschappelijk instituut voor het CDA, 2007, p. 81) Eind 2006 komt het proces van overleg tot een voorlopig einde met de miniconferentie over de toekomstige positie van Bonaire, Sint Eustatius en Saba op 10 en 11 oktober te Den Haag. In tegenstelling tot het advies van de Raad van State en het rapport van commissie Jesurun is de knoop doorgehakt door de drie eilanden in de toekomst een positie in het Nederlandse staatsbestel te geven als openbaar lichaam. (Slotverklaring miniconferentie, 2006) Dit besluit tot inrichting van de BES-eilanden is een tweede orde verandering waarbij het abstracte idee van nauwere banden omgezet is een concrete institutionele vorm. Het transitieproces, dat daarop volgt brengt los van de nieuw in te richten status voor Curaçao en Sint Maarten, 18(consensus)rijkswetten, 25 Koninklijke Besluiten en AMVRB’s, 10 onderlinge regelingen en 45 ministeriële besluiten met zich mee met als sluitstuk de WolBes en de FinBes (Oostindie en Klinkers, 2012, p. 188) Van Rijn merkt hierbij op dat de WolBes een nationale – geen Rijkswet is die een interne relatie reguleert. (Rijn, 2009, p. 83) Hiermee is geenszins een einde gekomen aan
de discussie over het koninkrijk, getuige ook de symposiumreeks De Toekomst van het Koninkrijk (Oostindie, 2012, p. 40) En Oostindie vraagt zich openlijk af welke rol deze visie zal spelen bij de evaluatie van de nieuwe inrichting van het Koninkrijk in 2015. (Oostindie en Klinkers, 2012, p. 103) Welke toekomstige ontwikkelingen het Koninkrijk nog mag doormaken zal de toekomst leren.

Conclusie

In dit artikel is de vraag: “Waarom zijn de WolBes en de FinBes op de agenda gekomen?” benaderd vanuit het institutionele model van Hall, waarin een derde orde beleidsverandering, ook wel paradigmaverschuiving genoemd de verklarende factor is voor de agendering. Hall gebruikt in zijn analyse van het Britse macro-economische beleid drie ordes van verandering. Er zit een opbouw in, namelijk van een totale verandering van beleidsinstrument en doel wat een derde orde beleidsverandering is. Via een tweede orde beleidsverandering wat een aanpassing van het instrument is met behoud van de oorspronkelijke doelstelling. Tot een eerste orde
beleidsverandering waarbij het doel en de instrumenten van het beleid gelijk blijft, maar er afstemming is van een specifiek beleidsinstrument. Dit model is zoals Hall het heeft beschreven eigenlijk niet bruikbaar voor het agenderingsproces van de WolBes en FinBes. Zoals hierna gerecapituleerd wordt is de derde orde verandering vrij goed aan te wijzen, echter de beleidsinstrumenten zoals die er wel zijn in het Britse economische beleid ontbreken bij het beleidsterrein constitutionele verhoudingen binnen het koninkrijk. De onafhankelijkheid van
Suriname en de status aparte van Aruba, die gezien kunnen worden als instrumenten van beleid, zijn gevangen in juridische documenten. Een context waarin niet alleen eerste orde beleidsveranderingen niet plaats kunnen hebben, maar zelfs tweede orde beleidsveranderingen niet snel tot stand komen. In de analyse is dan ook een andere benadering gekozen van de drie ordes zoals Hall ze gebruikt. Hoewel het model niet helemaal past op de casus, was het het beste alternatief. De toepasbaarheid van het model, evenals de reden voor de paradigmawijziging worden hieronder besproken. Een derde orde verandering is net zoals bij Hall een paradigmawijziging, alleen is hieraan niet direct een wijziging in beleidsinstrumenten gekoppeld. Het duurt bijvoorbeeld vier jaar voordat de Surinaamse onafhankelijkheid werkelijk wordt, ondanks dat de paradigmawijziging reeds in 1971 heeft plaatsgevonden. Wat betreft de Nederlandse Antillen hebben er wel tweede orde wijzigingen plaatsgehad, bijvoorbeeld de status aparte van Aruba in 1986 vijftien jaar na de
paradigmawijziging. Deze afzonderlijke casussen laten zich dan ook beter verklaren aan de hand van andere modellen van agendavorming. In het geval de Surinaamse onafhankelijkheid kan een goed argument voor het stromenmodel geformuleerd worden en het proces voorafgaande de status aparte van Aruba Het proces van beleid maken ligt niet exclusief in Nederlandse handen en het actuele Nederlandse beleid is als gevolg daarvan nooit volledig in overeenstemming met haar eigen paradigma.

Met een analyse van enkel Halls eerste, tweede en derde orde beleidsveranderingen stokt de analyse vrij snel. Het model van Hall is gebaseerd op sociologisch institutionalisme, wat cultuur zelf als institutie herdefinieert. In de vorige hoofdstukken is dan ook niet alleen naar specifieke beleidsinstrumenten gekeken, maar juist ook naar onder andere ambtelijke nota’s en rapporten van commissies. De twee besproken paradigmawijzigingen naar onafhankelijkheid en deugdelijk bestuur zijn duidelijk aan te wijzen. Vanaf de jaren ’70 stuurt Nederland aan op onafhankelijkheid, en vanaf de jaren ’90 wordt het idee van onafhankelijkheid los gelaten en maakt plaats voor het paradigma deugdelijk bestuur. Deze derde orde veranderingen zijn echter niet de grote en absolute beleidsveranderingen waar Hall het over heeft. In aanloop naar het paradigma onafhankelijkheid is een Kamermeerderheid het moment van paradigmawijziging. En ook het paradigma deugdelijk bestuur laat zich inleiden door een ambtelijke notitie voorafgaand aan een conferentie.
Deze focus op documenten laat zien dat de paradigmatische omslag naar onafhankelijkheid en naar deugdelijk beide sterk verbonden zijn met andere dossiers. Zo speelde het dossier migratie een belangrijke rol bij de omslag naar onafhankelijkheid en in de omslag naar deugdelijkheid van bestuur speelde de schuldenpositie en financiële positie van de Antillen een cruciale rol. De onafhankelijkheid van Suriname leidde dan ook niet alleen tot de Akte van Erkenning, maar gelijktijdig tot een toescheidingsovereenkomst, wat een reflectie is van het
dossier dat een belangrijke rol speelde. Zo ook is de inwerkingtreding van de WolBes gekoppeld aan de FinBes waarin het paradigma deugdelijkheid zijn weerklank heeft gekregen. Naast de paradigmatische derde orde veranderingen en de tweede orde veranderingen zijn er een aantal andere documenten geproduceerd die hoewel niet een echte beleidsveranderingen bevatten toch het benoemen waard zijn. Deze documenten nemen de plek in van de eerste orde beleidsveranderingen van Hall. Er is ruimte voor enerzijds bestendiging van het bestaande beleid of er wordt een idee gepropageerd dat geen weerklank heeft.

Literatuurlijst
Amersfoort, J.M.M. (2010). Een som van misverstanden: het kabinet-Den Uyl en de immigratie van Surinamers. Justitiële Verkenningen, 38(2), 109 – 121

Clemens, E.S. & Cook. J.M. (1999). Politics and Institutionalism: Explaining Durability and Change. Annual Review of Sociology, 25, 441-466. doi:10.1146/annurev.soc.25.1.441

Fabius, G.J. (1915). Het Leenstelsel van de Westindische Compagnie. Bijdragen tot de taal-,land- en volkenkunde / Journal of the Humanities and Social Sciences of Southeast Asia, 70(1), 555-593. doi:10.1163/22134379-90001732

Hall, P.A. (1993). Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The Case of Economic Policymaking in Britain. Comparative Politics, 25(3), 275-296. doi: 10.2307/422246

Hall, P.A. & Taylor, R.C.R. (1996). Political Science and the Three New Institutionalisms, Political Studies, 44(5), 936-957. doi: 10.1111/j.1467-9248.1996.tb00343.x

Heijer, H. den. (1994). De geschiedenis van de WIC. Zutphen: Walburg Pers

Hintjens, H.M. (1997). Governance options in Europe’s Caribbean dependencies. The Round
Table: The Commonwealth Journal of International Affairs, 86(344). 533-547. doi:
10.1080/00358539708454387

Hoofdlijnenakkoord tussen de Nederlandse Antillen, Nederland, Curaçao, Sint Maarten, Bonaire,
Sint Eustatius en Saba.

Kamerstukken II 1990/1991, 21 800, nr 14. ‘s-Gravenhage: SDU uitgeverij

Kingdon, J.W. (1995). Agendas, alternatives, and public policies. New York:Pearson education
(US)

Meel, P. (2002). Dimensies van onafhankelijkheid: de Surinaamse ervaring. Low Countries Historical Review, 117(2), 185-204

Slotverklaring van de Miniconferentie over de toekomstige staatkundige positie van Bonaire, Sint
Eustatius en Saba 10 en 11 oktober 2006 Den Haag

Oostindie, G. (1993). Knellende Koninkrijksbanden: Nederland en zijn Caraïbische partners.
Internationale Spectator, 47(2).102-106.

Oostindie, G. & Klinker, I. (2001) Knellende Koninkrijksbanden: Het Nederlandse
dekolonisatiebeleid in de Caraïben, 1940-2000 – Deel III, 1975-2000 –. Amsterdam: Amsterdam
University Press

Oostindie, G. & Klinkers, I. (2003). Decolonising the Caribbean: Dutch Policies in a Comparative
Perspective. Amsterdam: Amsterdam University Press. ISBN: 90 53566546

Oostindie, G. (2006) Dependence and autonomy in sub-national island jurisdictions: The case of
the Kingdom of the Netherlands. The Round Table: The Commonwealth Journal of International
Affairs, 95(386). 609-626. doi: 10.1080/00358530600929792

Oostindie, G. & Schulte Nordholt, H. (2006). Nederland en zijn koloniale verleden: Moeizame
overgang van dekolonisatie naar buitenlands beleid. Internationale Spectator, 60(11). 573-577
Oostindie, G.J. (2011). De Raad van State als adviseur in een veranderend Koninkrijk. In H.D.
Tjeenk Willink, T. Koopmans e.a. (red.), De Raad van State in Perspectief (p. 139-161). Den
Haag: BJU

Oostindie, G. & Klinkers, I. (2012) Gedeeld Koninkrijk: De ontmanteling van de Nederlandse
Antillen en de vernieuwing van de trans-Atlantische relaties. Amsterdam: Amsterdam University
Press

Outshoorn, J. (1986). De politieke strijd rondom de abortuswetgeving in Nederland 1964-1984.
Den Haag: Vuga

Rijn, A.B. van (2009). Dimensions under international law linked to the dissolution of the
Netherland Antilles. Netherlands Yearbook of International Law, 40, 75-119.
doi:10.1017/S0167676809000026

Rijn, A.B. van (1995). De staatkundige herstructurering van de Nederlandse Antillen: Geen
woorden maar daden!. Universiteit van de Nederlandse Antillen: Willemstad

Stone, D.A. (1988). Policy paradox and political reason. Glennview, Illinois: Scott Foresman & Co.

Schuster, J. (1999). Poortwachters over Immigranten: Het debat over immigratie in het naoorlogse
Groot-Brittannië en Nederland. Amsterdam: Het Spinhuis

Timmer, W.W. (2009) Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden. Deventer: Kluwer bv. Isbn:
9013053556

Vries, M. de (1998). ‘Problemen op de agenda’. In: A. Hoogerwerf en M. Herweijer (red),
Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap (p.39-57). Alpen aan den Rijn: Kluwer

Bachrach, P. & Baratz, M.S. (1970), Power and poverty: theory and practice. New York: Oxford
University Press

Wetenschappelijk Instituut voor het CDA (2007). Naar een Salsa op klompen: Over de toekomst
van het Koninkrijk der Nederlanden. Den Haag: Wetenschappelijk Instituut voor het CDA
Werkgroep Bestuurlijke en Financiële Verhoudingen Nederlandse Antillen (2004). Adviesrapport:
Nu kan het… nu moet het!

Quobbane, N. (2010). Over de totstankoming van concensusrijkswetten: overeenstemming tussen
wie en waarover?. Tijdschrift voor constitutioneel recht, 1(2), 146-164

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s